Retraites des fonctionnaires de l’État : ce que préconise la Cour des comptes

Ce que dit réellement la Cour des comptes, ce qu’elle ne dit pas, et les évolutions qu’elle préconise.

La Cour des comptes vient de consacrer un important rapport aux retraites des fonctionnaires de l’État. Son constat bouscule quelques idées reçues : malgré des modes de calcul toujours différents entre public et privé, les pensions obtenues seraient, à carrière comparable, assez proches. Mais la Cour propose plusieurs évolutions : hausse du taux de cotisation des fonctionnaires dès 2027, réexamen des catégories actives et super-actives, clarification du financement du régime… Elle souligne aussi un phénomène essentiel pour les agents : la montée des primes et la faible progression du traitement indiciaire ont des conséquences directes sur leur future retraite.

Saisie par la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a examiné le régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État. Son étude ne concerne donc ni les fonctionnaires territoriaux ni les hospitaliers.

Quelques chiffres donnent la mesure du sujet : fin 2025, le régime comptait 1,9 million de cotisants pour 2 millions de pensionnés de droit propre. Il a versé 65,1 milliards d’euros de prestations, soit environ un septième des dépenses de retraite en France.

Public-privé : des règles désormais largement rapprochées

Premier constat de la Cour : depuis les réformes engagées à partir de 2003, une grande partie des règles applicables aux fonctionnaires a progressivement convergé avec celles du privé.

Âge d’ouverture des droits, durée d’assurance nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein, décote et surcote, revalorisation des pensions… les principales règles sont aujourd’hui très proches. Pour les emplois sédentaires, l’âge moyen de départ est lui aussi quasiment identique : autour de 63,5 ans.

Mais une différence majeure demeure : la manière dont est calculée la pension.

Pour un fonctionnaire, le calcul repose sur le traitement indiciaire correspondant à l’emploi, au grade, à la classe et à l’échelon détenus depuis au moins six mois au moment du départ. Dans le régime général, la retraite de base est calculée à partir de la moyenne des salaires des 25 meilleures années.

Cette comparaison doit cependant être maniée avec précaution : le régime des fonctionnaires est un régime « intégré », couvrant à la fois retraite de base et complémentaire, alors que les salariés du privé disposent de la retraite de base et de l’Agirc-Arrco.

Six derniers mois ou 25 meilleures années : pas forcément le résultat que l’on imagine

C’est probablement l’un des enseignements les plus intéressants du rapport.

On pourrait penser que la règle des six derniers mois est nécessairement beaucoup plus favorable aux fonctionnaires. Les simulations citées par la Cour aboutissent à une conclusion nettement plus nuancée.

Pour les fonctionnaires sédentaires récemment partis en retraite, l’application des règles du secteur privé aurait conduit, en moyenne, à des pensions peu différentes.

Une étude de la DREES de 2025 relève notamment  qu’à carrière, rémunération et âge de départ identiques, l’application des règles du privé aurait même conduit, en moyenne, à une pension supérieure de 1,5 %, retraite additionnelle comprise. Il s’agit bien d’une moyenne, qui peut masquer des situations individuelles très différentes.

Plus surprenant encore : pour les départs intervenus entre 2015 et 2023, la Cour estime qu’un calcul fondé sur les 25 meilleures années aurait pu être plus favorable à un fonctionnaire ayant connu une progression de rémunération comparable à la moyenne des agents.

La Cour ne propose toutefois pas, dans ses cinq recommandations finales, de remplacer immédiatement les six derniers mois par les 25 meilleures années.

Le poids croissant des primes pénalise les droits à retraite

Pour les agents, c’est sans doute l’un des constats les plus importants du rapport.

La pension principale est calculée sur le traitement indiciaire, les primes n’étant, pour l’essentiel, pas prises en compte. Elles ouvrent seulement des droits limités au titre de la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).

Or, depuis plusieurs années, les politiques salariales ont largement privilégié les primes au détriment de la rémunération indiciaire.

Entre 2015 et 2023, la valeur du point d’indice n’a progressé que de 0,7 % par an en moyenne, soit trois fois moins vite que les prix, tandis que les primes augmentaient beaucoup plus rapidement. La Cour estime qu’à rémunération globale identique, si la part des primes était restée à son niveau de 2015 et si le traitement indiciaire avait davantage progressé, les cotisations retraite auraient été supérieures de 225 millions d’euros en 2023.

Autrement dit, remplacer de l’indiciaire par des primes n’est pas neutre pour la retraite.

La RAFP ne compense que très partiellement cette situation. La Cour donne l’exemple d’un fonctionnaire de catégorie B né en 1990 : après une carrière complète, sa pension additionnelle représenterait environ 2 % de sa dernière rémunération, contre 51 % pour sa pension principale.

Depuis 2005, les fonctionnaires cotisent en plus, à un taux de cotisation relativement faible et sur une partie limitée de leurs primes, au régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) et perçoivent à ce titre une pension additionnelle. Cette pension, dont le montant est limité compte tenu de la faiblesse des cotisations versées, n’est en rien assimilable à une pension complémentaire comme l’est la pension versée par l’AGIRC-ARRCO pour le privé. En 2023, selon la DREES, la pension moyenne versée par l’AGIRC-ARRCO était de 527 € par mois, contre 34 € pour le régime de retraite additionnelle de la fonction publique. La faiblesse du montant des pensions versées actuellement par le régime de retraite additionnelle tient pour partie au fait que les droits n’ont été acquis que depuis 2005. Toutefois, même pour une génération qui aura acquis des droits à ce régime durant toute sa carrière professionnelle, la pension additionnelle restera marginale (2 % du dernier salaire dans le cas d’une carrière type de fonctionnaire de catégorie B né en 1990). À titre de comparaison, s’agissant d’un cas type de salarié non cadre du secteur privé né en 1990, la pension versée par l’AGIRC-ARRCO représenterait 16 % du dernier salaire.

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Une hausse de cotisation proposée dès 2027

C’est l’une des mesures qui pourrait avoir une conséquence immédiate sur la feuille de paie.

Le taux de cotisation retraite supporté par les fonctionnaires est actuellement de 11,10 % sur leur traitement indiciaire, contre 11,31 % pour les salariés du privé sous le plafond de la Sécurité sociale.

La Cour recommande donc d’aligner dès 2027 le taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé.

La hausse serait de 0,21 point. Selon les calculs du rapport, elle apporterait environ 140 millions d’euros de recettes supplémentaires et se traduirait pour les fonctionnaires par une diminution du salaire net de l’ordre de 5 à 10 euros par mois.

À ce stade, il s’agit bien d’une recommandation de la Cour des comptes, et non d’une mesure entrée en vigueur.

Catégories actives : la Cour demande un réexamen

Autre sujet sensible : les départs anticipés accordés aux fonctionnaires exerçant certains métiers classés en catégories « actives » ou « super-actives ».

En 2025, 12 % des fonctionnaires de l’État partis en retraite relevaient d’une catégorie active et 7 % d’une catégorie super-active. Leur âge moyen de départ était respectivement de 61,9 ans et 58,3 ans, contre 63,7 ans pour les sédentaires.

La Cour chiffre à 850 millions d’euros en 2025 le surcoût lié à ces départs anticipés et considère que le classement collectif d’un corps ou d’un métier ne correspond pas toujours à l’exposition réelle aux risques ou à la pénibilité.

Elle recommande donc de réexaminer systématiquement, lors des négociations catégorielles, les métiers mais aussi les fonctions effectivement exercées donnant droit à ces dispositifs.

Là encore, il ne s’agit pas de la suppression annoncée des catégories actives, mais d’une recommandation susceptible d’alimenter de futures discussions ou réformes.

Moins de fonctionnaires titulaires, davantage de contractuels : un effet direct sur le régime

Le rapport met également en lumière un phénomène rarement associé au débat sur les retraites : les choix de recrutement de l’État.

Entre 2015 et 2025, le nombre de fonctionnaires titulaires a diminué de 3 %, tandis que celui des contractuels a augmenté de 54 %. Leur part est ainsi passée de 18 % à 26 % des effectifs considérés. Or les contractuels ne cotisent pas au régime de retraite des fonctionnaires, mais à la CNAV et à l’Ircantec.

Résultat : le régime de l’État compte désormais à peine un cotisant pour un retraité, contre environ 1,5 dans le régime général.

La Cour relève même un possible effet pervers : le taux de contribution retraite payé par l’employeur public pour un fonctionnaire étant très supérieur à celui applicable à un contractuel, cette différence peut constituer une incitation financière au recrutement de contractuels plutôt que de titulaires, particulièrement chez certains opérateurs de l’État.

Pas de « déficit caché » de 40 milliards

Le rapport apporte également une clarification importante au débat sur le coût des retraites publiques.

La Cour avait déjà réfuté l’idée d’un « déficit caché » de l’ordre de 40 milliards d’euros du régime des fonctionnaires. Comparer directement le taux de contribution employeur de l’État à celui d’un employeur privé n’a guère de sens sans tenir compte des différences de périmètre et de fonctionnement des deux systèmes.

En 2025, le taux facial de contribution employeur était de 78,28 % pour les fonctionnaires civils. Mais ce taux ne finance pas seulement les droits à retraite proprement dits : il intègre notamment des dépenses de solidarité, d’invalidité, les départs anticipés et surtout le déséquilibre démographique du régime.

Après avoir isolé ces différents éléments, la Cour estime que le taux correspondant à la retraite stricto sensu serait plutôt de 44,1 % pour les fonctionnaires civils. Elle précise qu’elle ne cherche pas pour autant à l’aligner sur celui du privé, les deux systèmes restant structurellement différents.

Et pour les agents, que retenir ?

Le rapport de la Cour des comptes n’annonce pas une nouvelle réforme des retraites. Il fournit néanmoins plusieurs pistes qui pourraient nourrir de futures décisions gouvernementales.

La recommandation la plus immédiatement quantifiable concerne la hausse de 0,21 point de la cotisation retraite des fonctionnaires dès 2027. Le rapport ouvre également le débat sur les catégories actives et super-actives et sur certaines différences qui subsistent entre les régimes.

Mais il met surtout en évidence un sujet qui concerne directement la politique salariale menée depuis plusieurs années : une rémunération qui repose davantage sur les primes et moins sur le traitement indiciaire produit aussi moins de droits à retraite.

Enfin, la Cour estime que le dialogue social sur les retraites doit être renforcé. Elle recommande qu’une séance du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État soit consacrée chaque année à ce sujet. Elle considère plus largement que l’association des partenaires sociaux reste « perfectible ».

Un point à retenir : derrière le débat récurrent sur les « six derniers mois » des fonctionnaires, le rapport montre que la question des retraites publiques est beaucoup plus complexe. Niveau du traitement indiciaire, poids des primes, recours croissant aux contractuels, pénibilité, déroulement des carrières et démographie du régime sont étroitement liés. Et les choix faits aujourd’hui en matière d’emploi et de rémunération détermineront aussi les pensions de demain.

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Par UFETAM-CFDT
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Pour aller plus loin

Rapport de la Cour des Comptes sur les retraites (22-09-26)

Communiqué de presse de la Cour des Comptes (22-09-26)

Etude de la DREES : Les retraités et les retraites – Edition 2025 (22-07-25)

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Pour mémoire :

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